《福建省水功能区划》解读

2013 年12月21日 ，省政府批复了《福建省水功能区划》（以下简称《区划》）。为帮助大家更好地理解、贯彻和执行好《区划》，近日省水利厅水政水资源处组织省水利水电设计院、省水资源管理中心的专家，就《区划》有关内容进行了解读。

问：为什么要制定水功能区划，有何重要意义？

答：水功能区是指为满足水资源开发利用和节约保护的需求，根据水资源自然条件和开发利用现状，按照流域综合规划、水资源保护规划和经济社会发展要求，在相应水域按其主导功能划定范围并执行相应水环境质量标准的水域。

水功能区划，是根据流域或区域的水资源自然属性和社会属性，依据其水域定为具有某种应用功能和作用而划分的区域。

水功能区划采用两级体系进行划分，即一级区划分为保护区、保留区、开发利用区、缓冲区四类，旨在从宏观上调整水资源开发利用与保护的关系，主要协调地区间用水关系，同时考虑区域可持续发展对水资源的需求；二级区划将一级区划中的开发利用区细化为饮用水源区、工业用水区、农业用水区、渔业用水区、景观娱乐用水区、过渡区、排污控制区七类，主要协调不同用水行业间的关系。

　　制定水功能区划，加强水功能区监督管理，对促进水资源合理开发和有效保护，落实最严格水资源管理制度，实现水资源可持续利用具有重要意义。

　  一是应对水资源保护严峻形势的需要。我省地处东南沿海，年平均降雨量 1667mm ，年平均水资源总量为1196亿立方米，人均水资源量约 3446立方米 ，虽然高于全国平均水平，但时空分布不均、利用程度不高、节水意识不强等现象依然突出，且工程性缺水与局部地区水质性、资源性缺水并存。如闽东南沿海的地区人口和GDP均占全省的2/3以上，而水资源总量仅占全省的30％，水资源十分紧张。加上水污染状况日益突出，直接威胁了城乡饮水安全和人民身心健康。由于江河湖库水域没有明确的功能划分和保护要求，出现了用水排污布局不尽合理、开发利用与保护的关系不协调、水域保护目标不明确等问题，影响了水资源管理和保护工作的全面开展。编制和实施水功能区划，就是要根据我省水资源的自然条件和经济社会发展要求，确定不同水域的功能定位，明确管理目标，强化保护措施，实现水域的分类管理和保护，促进经济社会发展与水资源承载能力相适应。

二是贯彻执行《水法》等法律法规的要求。《水法》第三十二条明确规定除国家确定的重要江河、湖泊的水功能区划外，其他江河、湖泊的水功能区划，由县级以上地方人民政府水行政主管部门会同同级人民政府环境保护部门和有关部门拟定，报同级人民政府或者其授权的部门批准。同时，要求按照水功能区对水质的要求和水体的自然净化能力，核定该水域的纳污能力，提出该水域的限制排污总量意见，对水功能区的水质状况进行监测。制定和实施水功能区划，是法律法规的明确要求。通过实施水功能区划，处理好水资源开发利用和保护的关系，协调好整体和局部的关系，统筹好河流上下游、左右岸、省区间的关系，着力推进水资源管理和保护制度的有效实施。

三是落实最严格水资源管理制度的举措。中央水利工作会议和《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》（中发[2011]1号）明确要求把严格水资源管理作为加快转变经济发展方式的战略举措，国务院《关于实行最严格水资源管理制度的意见》（国发【2012】3号）对实施最严格水资源管理制度进行了全面部署，明确要求到2015年、2020年、2030年全国重要江河湖泊水功能区水质达标率分别提高到60%、80%、95%以上。国务院2011年12月批复的《全国重要江河湖泊水功能区划（2011－2030年）》以及福建省人民政府2013年12月批复的《福建省水功能区划》，明确了我省大江大河干流及其主要支流、省界水体等重要水域的功能和目标，为水功能区限制纳污红线的实施提供了基础支撑，为水资源开发利用与保护、水污染防治和水环境综合治理提供了重要依据，有利于增强水功能区划的指导性和权威性，维护全省水资源安全。

　　问：《区划》的编制背景和过程？

答：1999年12月，水利部依据国务院“三定”规定，组织各流域管理机构和全国各省区开展了水功能区划工作。2000年我省着手编制《福建省（水环境）功能区划》，2004年省政府以闽政文[2004]3号批复了《福建省（水环境）功能区划》。2010年根据水利部的部署，我省对《福建省（水环境）功能区划》中流域面积在 1000km ²以上的重要河流（段）及部分省界河段水功能区进行复核调整后上报水利部，国务院以国函[2011]167号文批复了《全国重要江河湖泊水功能区划（2011－2030年）》。2012年我省对《福建省（水环境）功能区划》中200～1000km²进行核定和修编，2013年12月省政府以闽政文[2013]504号文批复了《福建省水功能区划》。

2010年5月，各设区市也及时开展了流域面积50～ 200 km ²水功能区划工作，于2012年完成并经同级人民政府批准实施。

同时，国家也加大了对水功能区的立法保障，2002年10月，新修订的《水法》进一步明确了水功能区的法律地位；2003年，水利部颁布了《水功能区管理办法》，明确了对水功能区的具体管理规定；2010年11月，国家标准《水功能区划分标准》（GB/T 50594-2010）正式颁布实施。

经过十多年的实践与探索，我省水功能区划体系已基本形成，在水资源保护和管理工作中发挥了重要作用，成为核定水域纳污能力、制定相关规划的重要基础和主要依据。

　　 问：《区划》的编制依据、原则、范围和目标是什么？

答：《区划》的编制依据有两个方面：一是法律法规规定。《水法》第三十二条第二款规定“前款规定以外的其他江河、湖泊的水功能区划，由县级以上地方人民政府水行政主管部门会同同级人民政府环境保护行政主管部门和有关部门拟定，报同级人民政府或者其授权的部门批准，并报上一级水行政主管部门和环境保护部门备案”。

二是有关政策要求。《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》明确，“到2020年，基本建成水资源保护和河湖健康保障体系，主要江河湖泊水功能区水质明显改善”；“建立水功能区限制纳污制度，确立水功能区限制纳污红线，从严核定水域纳污容量，严格控制入河湖排污总量”。《福建省人民政府关于实行最严格水资源管理制度的实施意见》（闽政〔2013〕11号）提出，“到2015年，重要江河湖泊水功能区水质达标率提高到81%以上，县级以上城镇饮用水源地水质达标率达90%；到2020年，重要江河湖泊水功能区水质达标率提高到86%以上，县级以上城镇饮用水源地水质达标率达95%；到2030年，江河湖泊水功能区水质达标率提高到95%以上”。

　 《区划》编制主要遵循四项原则：（1）坚持可持续发展的原则。要充分发挥《区划》在水资源管理、水污染防治、节能减排等工作中的约束和指导作用，协调好《区划》与水资源综合规划、流域综合规划、主体功能区规划、经济社会发展规划等相关规划的关系，根据水资源和水环境承载能力及水生态系统保护要求，科学确定水域主体功能，统筹安排各有关行业和地区用水。水资源开发利用要体现支撑经济社会发展的前瞻意识，要为未来水资源开发利用留有余地。

　 （2）统筹兼顾和突出重点相结合的原则。区划以流域为单元，统筹兼顾上下游、左右岸、近远期水资源及水生态保护目标与经济社会发展需求，区划体系和区划指标既要考虑流域层次上的管理和保护，又要兼顾区域层次上不同的水资源分区特点和开发利用的合理需求。对城镇集中饮用水源地和具有特殊保护要求的水域，应划为保护区或饮用水源区并提出重点保护要求，切实保护水源，保障饮用水安全和生态安全。

　 （3）水质、水量、水生态并重的原则。这是水资源管理与生态环境保护相结合的要求。水功能区划的制定和实施，既要考虑开发利用和保护对水量的需求，又要考虑其对水质的要求，还要顾及水生态服务功能的良性维持，尤其要注意河源地区涵养水源的生态环境保护和河流下游水生态环境的改善与保护。

　 （4）尊重水域自然属性的原则。尊重水域自然属性，充分考虑水域原有的基本特点、所在区域自然环境、水资源及水生态的基本特点，科学制定和实施《区划》，实现水资源的合理开发利用与有效保护。

《区划》范围是：（1）全省集水面积为 200km ²河流以上，以及 200km ²以下县级以上集中式生活饮用水源所在地河流及水库、湖泊；（2）各地市主要引水渠道及城市内河；（3）需要特殊保护的水域，如自然保护区、规划跨流域（区域）调水水源地等；（4）重要的省界、地市界河流域。

《区划》确定的目标是，力争到2020年，重要江河湖库水功能区水质达标率达到86%；到2030年，水功能区水质达标率达到95%以上。

　　  问：《区划》编制所取得的主要成果？

答：《区划》共涉及河流265条，涉及总河长 9881.7公里 、湖库总面积147.33平方公里。《区划》采用两级水功能区划体系划分，共划分一级水功能区442个、二级水功能区167个，其中96.8％的水功能区水质目标为I—III类。

　 （一）一级区划。在宏观上调整水资源开发利用与保护关系，协调地区间用水关系，划分为4类。

　　1．保护区：对水资源保护、自然生态系统及珍稀濒危物种保护具有重要意义的水域，水质目标为Ⅰ—Ⅱ类或维持现状水质。共160个，河长 1896.2公里 （占总河长的19.2%)，湖库面积104.7平方公里（占面积的71.1%）。

　　2．保留区：指目前水资源开发利用程度不高、为今后水资源可持续利用而保留的水域，水质目标为Ⅰ—Ⅲ类或维持现状水质。共135个，河长 4122.2公里 （占总河长的41.7%)，湖库面积35.9平方公里（占总面积的24.3%）。

　　3．开发利用区：为满足工农业生产、城镇生活、渔业、娱乐等功能需求的水域，水质目标在二级区划中确定。共145个，河长 3845公里 （占总河长的38.9%），湖库面积6.8平方公里（占总面积的4.6%）。

4．缓冲区：为协调省际、市际间、用水矛盾突出地区间用水关系的水域，水质目标根据实际需要确定或维持现状水质。共2个，河长18.3公里（占总河长的0.2%)。　

（二）二级区划。在一级区划的开发利用区内，细化水域使用功能类型及功能排序，协调不同用水行业间关系，划分为饮用水源区、工业用水区、农业用水区、渔业用水区、景观娱乐用水区、过渡区、排污控制区7类二级水功能区，水质目标根据有关标准确定。共167个二级水功能区，河长 2329.9公里 ，其中农业用水区、工业用水区和饮用水源区所占比重较大。

问：为什么一些流域范围企业排放在线监测都达标，而水域水质都超标？

答：由于每条河流的水量不一样，所能承载的污染负荷也就不会一样。即使某个河段所有企业污染物排放都达标，但排污总量一旦超过了该河段所能承载的污染负荷，这个河段的水域水质就会超标。例如，某流域有100家企业，该流域功能区氨氮限制纳污总量为300吨/年；每家企业在线监测都达标，而100家企业氨排放总量为280吨/年，再加上农业、生活排放污染排放总量为80吨/年，共360吨/年，超过该水功能区纳污限量，造成流域水质超标。这个案例体现了水功能区的重要性，水利主管部门不是对单个企业排污的监管，而是对水功能区水质及纳污总量的监管。

为解决好这个问题，下一阶段我们将采取如下措施：一要科学核定水域的纳污能力。根据已批复的《福建省省水功能区划》确定的水质目标，核定各水功能区的纳污能力，明确各水功能区的允许纳污总量，作为流域入河排污总量控制的重要依据。

二要严格入河排污总量控制。推进入河排污口等污染源调查，掌握污染水体的工业点源、农业面源和生活污染源总量构成及分布状况，对入河排污口等河流信息全面登记造册，建立河流档案，形成“一段一档、一河一档”。建立水功能区水质达标管理和入河污染物总量控制制度，加强对水功能区保护情况监督检查，对水功能区未达到水质目标的地区，要建立流域保护的“倒逼机制”,加快污水收集、管网建设等治理，限制审批新增取水和入河排污口，推动区域经济结构调整、生产方式和资源消费模式的转变。

　 　问：省政府在《区划》批复中提出哪些要求？

答：省政府在批复中明确指出，《区划》是我省水资源合理开发、有效保护和水环境综合治理的重要依据。要求各地各有关部门，一要加强领导，密切配合，制定落实《区划》的相应措施，切实加强流域水资源保护和水环境综合治理，确保各水功能区按期达到水质目标。由省水利厅会同各地各有关部门认真组织实施。

二要在我省水资源管理、水污染防治、节能减排等工作中严格执行《区划》要求，协调好《区划》与土地利用、城市建设等相关规划的关系。

三要按照《区划》对水质的要求和水体的自然净化能力，核定水域纳污能力。

四要加强对水功能区水质、水量动态监测和入河排污口管理，强化水功能区达标监督管理，定期向有关人民政府报告水功能区水质达标状况，并通报有关部门。

　　问：水利部门将如何贯彻落实《区划》批复精神？

　　答：《区划》的贯彻落实是一项重要而长期的任务。为及时贯彻、认真执行、有效落实好《区划》，最近，省水利厅向各设区市人民政府和省直有关部门印发了《福建省水功能区划》及省政府批复精神，并专门下发通知对全省水利贯彻执行《区划》提出具体要求。

一要加强水功能区监督管理。各级水行政主管部门要高度重视，结合各地实际，按照职责分工，采取措施，完善制度，主动作为，以省政府批复的《区划》为依据，认真抓好水功能区划的贯彻落实，特别要加强对经济建设、社会发展及其各类建设项目涉及取水退水、排水排污活动的监督管理。

二要严格水功能区纳污限制。根据《中华人民共和国水法》三十二条和《国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见》第十一条的规定，按照水功能区对水质目标的要求和水体的自然净化能力，抓紧核定本行政区水功能区的纳污能力，并向同级环境保护行政主管部门提出相应的限制排污总量意见。

三要完善和规范水资源论证。抓紧建立规划水资源论证制度，把水资源论证作为产业布局、城市建设、区域发展等规划审批的重要前置条件。在组织开展建设项目水资源论证中，必须严格执行《区划》，凡建设项目的取水退水、排水排污，不符合《区划》要求的不得予以审查审批，切实从源头上防止水资源无序开发和新污染源的产生。

四要提升水功能区监测能力。健全水资源监控体系，省厅项目办将加快推进水资源管理系统信息平台建设，省水文局要提前介入、搞好对接，尽快熟悉系统信息平台的日常维护管理，加强地下水、水下地形、水质水量同步监测等能力建设。要加强对水功能区的监测，定期向有关人民政府报告水功能区水质达标状况，并向环境保护行政主管部门通报。要严格取水许可管理，对取用水总量达到或超过控制指标的地区，暂停审批建设项目新增取水；对取用水总量接近控制指标的地区，限制审批建设项目新增取水。

五要加大《区划》宣贯力度。做好水功能区确界立碑工作，对本辖区范围内水功能区边界要设立明显的标志，界碑中应明确水功能区的主要功能、水质保护目标、管理范围以及禁止开发的活动，以达到宣传及警示的效果。要充分利用报纸、电视、网站等媒体进行广泛宣传，形成浓烈的舆论氛围，让全社会了解水功能区划在水资源保护、水污染防治工作中的重要性，提高全社会贯彻执行水功能区划的自觉性。