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福建省水利厅关于推广综合治水试验成功经验和创新做法的通知

来源: 福建省水利厅  发布时间:2018-10-19 12:10:00 点击数:{{pvCount}}  字号: | |

各市、县(区)水利局,平潭综合实验区农村发展局: 

  生态文明,试验先行。遵循习近平总书记关于“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的治水方针,按照国家生态文明试验区(福建)实施方案的总体部署,围绕全面推行河湖长制总体要求,着眼全县域、全流域整体协调推进,2017年我省率先在全省确定2批8个县开展综合治水试验,探索创新治水体制机制,统筹推进水资源、水生态、水环境、水安全系统治理,经过实践尝试,取得初步成效,一批治水经验做法正在全省发挥引领示范作用。现将综合治水试验的成功经验和创新做法印发你们,供各地学习借鉴。 

  一、综合治水试验的实践尝试 

  综合治水试验,是一项从水利建设到管理的全方位系统治理工程,也是新时代水利改革发展的创新举措。 

  (一)明确定位,顶层设计 

  围绕水生态文明建设,研究制定综合治水试验县建设实施意见,从总体要求、主要目标、基本原则、重点任务、保障措施等方面作了安排设计。在目标要求上,按照“一年有成果、两年出成效、三年创典型”的要求,经过三年时间的努力,基本实现“水系畅通、水体清洁、水质优良、水景美丽、供水保障、防洪安全、机制灵活、管养到位”。在重点任务上,创新治水体制机制,要求试验县实现“六新”:先行创建河长治水新格局、打造生态水系治理新样板、搭建生态综合执法新平台、探索水资源资产化新路子、实践水利多元化投融资新模式、建立健全建管并重新机制,为全省综合治水提供可复制、可推广的模式经验。 

  (二)改革创新,先行先试 

  2017年1月和11月,我厅采取“正向激励、竞争立项”的办法遴选试验县。首先,根据“六有”条件,即地方政府有干劲、综合治水有需求、水利建设有基础、改革创新有特色、河长管水有力度、资金投入有显效,由各设区市筛选推荐1-2个预备试验县;然后,由各预备试验县(市、区)主要领导参加竞争作项目推荐和立项说明,经我厅组建评估小组评估审定,选择治水任务重、前期工作基础扎实、近年来在治水体制机制以及工程建设等方面取得一定成效、资金使用效益较好的永春县、沙县、漳平市、荔城区为全省首批,福清市、福安市、建宁县、建阳区为第二批综合治水试验县,一定三年,滚动实施。各试验县编制综合治水三年总体规划和年度实施计划,规划内容既要有重点工程建设项目清单,又要有体制改革机制创新清单;既要有资金配套等政策措施,又要有组织实施的力量保障。经我厅专家组审查后,由各试验县政府印发实施。 

  (三)以奖代补,滚动实施 

  从2017年起,统筹省级以上财政预算作为试验县专项补助资金。资金安排原则上按原资金管理办法,根据不同类型项目补助比例执行。资金拔付采取分批下达,先建后补方式。2017-2018年,统筹整合省级以上财政专项资金7.8亿元,以奖代补,集中投放到综合治水试验县。 

  综合治水试验开展以来,各试验县党委、政府高度重视,及时成立了发改、财政、住建、国土、水利等多部门组成的工作领导小组,抽调人员集中办公,明确职责分工,通过一系列会议和文件部署工作,围绕着综合试验、系统治水、全域拓展、改革创新工作思路,各系统全面发力、全方位综合治水,体现了大水利生态理念。主要领导担纲指导并协调解决困难和问题,同时整合部门力量、整合项目资金,实现了在体制、机制、法制上的治水重大突破,有力推动了综合治水项目的建设。试验县群众对综合治水成效普遍感到满意,参与综合治水积极性高涨。 

  二、综合治水试验的主要成效 

  2017年4个首批试验县共实施综合治水项目125个,整合各类涉水资金31.73亿元。截至目前已治理河长529.8公里,占需治理总河长1488公里的35.6%,已开工正在治理河长295公里,预计试验期结束后可治理河长1251.8公里,占需治理总河长的84%。其余2018年新开展的4个试验县也在全面推进综合治水项目,总规划三年治理河长907.3公里,占需治理河长1096.3公里的82.8%,计划投入资金近百亿元。在体制机制改革创新方面,形成了一批可复制、可推广的治水模式与经验。 

  (一)坚持全县域、全流域、全方位治理,治水工作实现新跨越 

  各试验县按照综合治水试验县建设实施意见,围绕“全县域、全流域、全方位”治理的要求,认真编制实施综合治水三年总体规划和年度实施计划,采取系统治理、综合治理、科学治理的方式,统筹推进水资源、水生态、水环境、水安全建设。永春按照全县域覆盖、全水系铺开、全方位施治、全过程监管、全民性参与的“五全”发展思路,三年拟统筹资金38.37亿元,采取环保先行治污水、河道整治防洪水、水土保持涵养水、生态修复净化水、文化塑造美化水、节水优先高效水的“六水共治”措施,达到“河畅、水清、岸绿、安全、生态”的目标。全县需治理河道长度620公里,目前已治理197.2公里,综合治水完成后预计可治理576.5公里,占比93%。沙县三年拟整合各类涉水资金29亿元,通过实施水污染治理、水灾害防御、水资源保护、水生态保护、水景观建设和水高效利用,基本建成水质优良的水环境体系、保障有力的供水体系、河畅岸绿的水生态体系、稳定可靠的水安全体系和高效节能的用水体系,实现“一带两区多节点”、“一镇一特色”、“一段一风景”的治理目标。全县河湖水环境质量已实现全面达标,主要流域水质和饮用水源水质I-III类水比例、行政交界断面水质达标率均达到100%。全县需治理河道长度265公里,目前已治理106.2公里,综合治水完成后预计可治理203.4公里,占比76.7%。漳平市依托《“一江两岸”生态综合治理规划》,谋划了水安全保障工程体系、水高效利用工程体系、水环境治理工程体系、水生态修复工程体系、水景观建设工程、水管理项目等六类工程,三年计划投资34亿元。全市需治理河道长度245公里,目前已治理74.4公里,综合治水完成后预计可治理193.4公里,占比78.9%。荔城区围绕“一心、两湖、三流域”整治重点,集中提升防洪排涝体系、完善海绵城市设施、利用和保护水资源,修复河网水乡生态环境,打造“兴化古府、荔林水乡”,三年计划投资26.6亿元。全区需治理河道长度358公里,目前已治理152公里,综合治水完成后预计可治理278.5公里,占比77.8%。 

  (二)创新河湖长履职机制,河湖治理有方有力有效 

  沙县建立了县级流域河湖长履职工作制度,形成河湖长履职图。一是明确河湖长权责清单,共有四项职权和四项职责;二是明确巡查河湖的具体任务,对巡河时间、方式、内容、区域、记录提出具体要求;三是明确问题处置措施,对简单问题、复杂问题、重大问题,采取不同机制分类处理;四是明确失职问责追责办法,对河湖长在落实河湖长制过程中履职不力的,采取约谈、提醒谈话、效能告诫,直至党政纪处分。该制度实施以来,绝大多数河湖长按照一事一协调、一月一巡查、一河一对策、一河一档案的要求认真履行流域治理保护工作,但也有5个河段长因履职不力被县级河湖长约谈。福安市把打击河道非法采砂作为落实河湖长制的重点和抓手,坚持“河长统筹、部门负责”的河道管理机制,强化部门协作和警民协作,实现行政与市场、行政与执纪、行政与司法“三个结合”,落实规划先行、科技创新、队伍建设、社会参与的“四个保障”。漳平市成立青年志愿护河队,开展大学生河小禹、河湖长制进校园、巾帼护河等活动,发动社会各界力量共同参与河湖长制工作。 

  (三)强化生态综合执法力量整合,河湖治理司法体制初步建成 

  试验县通过相对集中处罚权,整合生态执法力量,形成强大的执法合力,改变以往分兵作战、孤军作战、顾此失彼以及推诿扯皮现象,提高了行政执法效能。沙县报经省政府批准,挂牌成立了沙县人民政府直接领导的行政执法部门“沙县生态综合执法局”,组建了由森林公安、国土、住建、林业、农业、水利抽调的63名通过综合执法证考试的执法人员队伍,相对集中行使矿山环境保护、涉水环境保护、水污染防治管理、水土保持管理、水管理、河道管理、流域水环境保护管理等7个方面73项法律、法规、规章规定的部分行政处罚权,成立以来共开展执法巡查35车(次),制止查处破坏生态环境行为9起,取得初步成效。漳平市联合水利、环保、农业、林业、国土、交通、城市执法局和公、检、法部门,开展治猪、治砂、治污、治渔“四治”联合行动。荔城区整合辖区内执法力量,组建综合执法队,把水政执法纳入网格化管理。福清市制定《福清市河长制成员单位1+N联动执法实施方案》,通过开展部门联动执法,对涉水等生态环境违法违规行为进行打击。 

  试验县还通过完善河湖治理司法体系,建立行政执法与司法衔接制度,加大水生态环境行政执法力度,确保水生态治理依法有序。福清市人大作出决定,对创新推进水系生态环境修复性司法长效机制建设、抓好环境资源审判改革、推进环境公益诉讼,严厉打击各种破坏水系生态环境的违法犯罪行为等作出明确规定。决定实施以来,依法处理了49件案件,司法改革创新体制机制有序运行。8个试验县先后设立了检察院驻河长办检察联络室(点),在试验县试点的基础上,省检察院在省河长办设立了检察联络室,并实现全省全覆盖。沙县、永春、漳平、建阳、建宁、福安设置了生态法庭或在法院设立生态资源审判庭,漳平、建宁还在检察院设置生态资源检察科,涉河涉水案件有了专门集中办理的通道,案件的审判更快捷、专业、有效。永春、漳平、沙县、建宁、建阳、福安设立了河道警长(生态警察中队),并与法院、检察院生态执法力量联手发力,强力打击破坏流域生态行为,为河湖长制全面实施保驾护航。 

  (四)拓宽资金筹措渠道,水利投融资改革取得较大突破 

  各试验县大胆改革创新投融资模式,广泛吸引社会各界资金参与水利建设,有效地缓解了综合治水试验需求与资金相对不足的矛盾。漳平市以PPP模式打包实施开工建设了高水高排、生态水系建设、中小河流治理、小型水库、智慧水利等11个项目,总投资6.7亿元,目前各项目已全面实施。建阳区通过EPC模式与省水投集团合作建设水美城市,推动全县域治水,总投资67亿元,目前首期项目7.9亿元已全面启动。荔城区以PPP模式完成南洋水系水环境综合治理PPP项目招投标工作,并以区水务投资有限公司作为融资平台获得兴业银行3.5亿元授信货款,项目总投资24.4亿元,目前部分项目已开工建设。沙县推进水利资产抵押按揭贷试点工作,融资3.7亿元用于水利建设;采取PPP模式实施城乡供水一体化建设,实现同质、同网、同价。永春马跳水库及新建自来水厂PPP项目获得国家财政部批准入库并顺利开标,项目总投资7.7亿元,近期将开工建设。福清通过EPC模式招标,实施投资2亿元的水源连通一期工程,同时启动投资约15亿元的水源连通PPP模式前期工作。 

  (五)推进水利设施产权制度改革,水利资源资产化、资本化有效实施 

  试验县以小型水利设施作价入股、利用权证抵押货款等方式,实现水资源资产化、水资产资本化,壮大农村经济、调动农民管理好水利工程的积极性。永春县为1049个农村小型农田水利设施确权颁证,明确权利人及其依法享有的使用权、经营权和收益权,规定了权利人应当承担的管理、运行和维护义务,并利用小型水利工程产权进行抵押贷款用于水利设施建管。沙县在虬江街道、夏茂镇、高桥镇等水利设施工程较为完善、工程类型齐全、管理基础好的乡镇,开展水利设施产权制度改革试点,在明晰产权的基础上,将公建类水利设施产权移交产权主体,完善产权转移管理的程序办法,并逐步向全县推广。建宁县探索农村小水电项目建设与贫困村资产性收益挂钩机制,在黄埠乡将产业扶贫资金等以量化折股分红方式投入小水电站增效扩容改造工程,收益资金每年优先提取10万元作为教育扶贫资金,并将占股纯收益按一定比例分配到贫困村、精准扶贫户中,将分红资金的10%作为水利基础设施修复管护资金。 

  (六)创新小型水利设施运维方式,专业化、社会化管理取得明显成效 

  各试验县改变以往管护经费分散使用、维护人员不专业、管理不到位的状况,整合打包相关经费,统一招标,聘请专业队伍进行专业化维护管理,简化了设计、监理、验收等繁琐环节,节约了管养经费,提高了工作效率和运维质量。漳平市财政每年预算150万元,建立水利工程维养基金,并整合上级下达补助的水库、山塘、堤防维养和农田水利、水毁修复补助等资金及地方财政配套资金,委托水利局所属公司管理,每年一次进行捆绑打包招标,引入专业队伍进行管养。永春县购买社会服务,以岵山镇、吾峰镇为试点,将全镇农田水利设施管护捆绑为一个项目,委托两个镇的水利工程维护中心进行专业化集中管理,按季度考核拨付管护承包款及管护人员工资。荔城区公开招标购买城乡水岸环卫一体化保洁社会服务,三年投入3.36亿元,实现全区一个公司经营、一个队伍作业,集中保洁河道、转运垃圾、管理公厕等。福清市三年投入资金2200万元,采用外包服务方式对市级“一江四溪”5条河道和9条农村河道进行管养。福安市探索将农村安全饮水工程委托第三方进行专业化管护,并列为农民水利技术员监管工作职责,较好地提升饮水安全合格率。 

  (七)率先探索堤防保险,社会经济效益得到较好发挥 

  在先期个别县试验的基础上,2018年起全面开展堤防设施灾害保险工作,根据县(区)自愿选择原则,全省3300 公里3-5 级堤防纳入堤防灾害保险范围,年保费2863万元,保险金额206亿元。今年,我省因“玛莉亚”台风受损的53条海堤保险定损赔付工作快速有序展开,赔付金额557万元于一个月内全部到位。堤防保险探索实践主要通过引入商业保险模式,构筑三道防线:一是调动保险公司汛中参与堤防巡查、堤情监控、堤灾预警的自觉性和积极性,及时消除堤防存在的安全隐患,形成灾害防控“第一道防线”;二是将年初全覆盖切块下达的财政支出转化为灾害点保险费的精准支出,利用快速到位的保险资金对受损堤防进行抢修抢险,对重点环节和薄弱部分进行维修加固,及时消除堤防险情、减轻灾情,形成灾害防控“第二道防线”;三是形成政府和企业的共同利益,推动保险公司自觉参与堤防信息化及物联网建设,做好日常服务,共同提升汛后堤防管理水平,构筑灾害防控“第三道防线”。堤防保险工作的开展,为下一步在全省小型农田水利等设施实施商业保险打下了良好基础。 

  三、综合治水试验的启示 

  水是生命之源、生产之要、生态之基,是生态文明建设的核心要义和重要组成部分。综合治水是一项全新的系统工程,要先行先试大胆尝试,不仅要有敢干敢闯的决心和气势,还要周全思考、系统谋划、统筹兼顾,才能决胜系统治水,最终达到人与水和谐相处。经过实践探索,主要有以下几点启示: 

  (一)政府牵头、部门联动是综合治水的根本保证 

  由县级政府作为责任主体,牵头组织发改、财政、水利、环保、住建、农业等有关部门,统筹整合中央、省级财政水利专项资金,发挥资金规模效应,集中力量办大事,克服以往专项资金多头管理、“碎片化”、低效益的弊端,涉水涉河项目资金,实行集中财力、统一发力、共同实施才能奏效。 

  (二)整县推进、全域治理是综合治水的关键所在 

  坚持全域规划、分年实施,从流域分段、分岸、分部门治理到统筹协调上下游、左右岸的全流域联动治理,全方位推进治污、治乱、治涝、治电、治砂、治土,全过程推进水资源开发、利用、配置、节约、管理、保护,才能实现水系治理综合治水的目标。 

  (三)依法治水、综合执法是综合治水的重要机制 

  水循环自成系统,治水就要确保系统的每个环节都得到治理。从源头支流到流域区域,从山体植被到河流水域,从工业企业到农业养殖,从生产用水到生活用水,从河流流量到生态水质,都需要各涉水部门的源头管控和综合监管,强化依法治水管水,建立各相关部门共同参与的联合执法机制,实现综合执法,动态管理,确保河畅水清。 

  (四)建章立制、社会参与是综合治水的长效保证 

  治水要有科学的制度做保障,实施最严格的水资源、水环境、水安全管理制度;要保障生态用水,建立科学的水环境保护体系;要注重经济性制度建设,让市场在水资源、水环境配置中发挥决定性作用;要加快水权界定的进程和生态产权界定进程,实施水源保护补偿制度;要加强社会性制度建设,广泛发动全社会民众参与到治水工作中去,主动参与、主动监督,实现政府、企业和公众之间的相互监督和相互制衡。 

  “绿水青山就是金山银山”。全省水利系统要按照水利部和省委、省政府的统一部署,从保安全、保供给向同时突出保生态迈进,更加注重治水管理体制机制创新,把根治水问题与构建“山水林田湖草生命共同体”统筹考虑,将原来水利部门以及分散在各个部门的涉河涉水职能,通过当地党委政府的综合协调变成全县域、全流域、全方位、全过程治理,在探寻生态文明建设的解决路径上迈出新步伐。     

    

                                                   福建省水利厅 

  2018年10月16日 

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