《厦门经济特区水资源条例》释疑

1、制订《厦门经济特区水资源条例》（以下简称《条例》）的立法背景

　　2010年12月29日中共中央国务院出台《关于加快水利改 革发展的决定》，将加快水利改革发展提到前所未有的战略高度，明确把严格水资源管理作为加快转变经济发展方式的战略举措，注重科学治水、依法治水，促进水 利可持续发展。市委、市政府《关于加快水利改革发展的实施意见》也明确提出，要顺应我市科学发展跨越发展和岛内外一体化建设的时代要求，力争通过5到8年 的努力，基本完成五大体系建设，加快推进传统水利向现代水利可持续发展水利的转变。水利法制建设既是水利改革发展的重要内容，也是水利改革发展的重要保 障。

　　2、《条例》制订的必要性

　　水是生命之源、生产之要、生态之基，是国民经济和社会发展的重要物质基础。要保证水资 源开发利用的连续性和持久性，使其尽量满足社会、经济及生态环境协调发展的需求，就必须充分考虑水资源的综合保护、综合管理和综合利用，使有限的水资源发 挥最大效益。2011年中共中央在下发一号文件《关于加快水利改革发展的决定》后，又于7月份召开了建国以来首次以党中央名义召开的水利工作会议，体现了 党中央对水利改革发展的高度重视，也说明当前加强水资源保护管理的极端重要性和紧迫性。

　　厦门由于特殊的地理位置和历史原因，长期存在着 资源性、工程性和水质性缺水问题。以2010年常住人口计算，辖区内人均水资源占有量353立方米，不到全国人均占有量的1/4和全省人均占有量的1 /7。近年来，各级政府及有关部门高度重视水资源工作，扎实推进水源地产业结构调整和生态维护，水资源管理和保护工作取得一定成效，现阶段生产生活需水基 本还能得到满足。但受九龙江水源污染、上游需水增加、用水配额限制和本地饮用水水源水质逐年下降等不利因素影响，供需平衡较为脆弱，水资源保护工作仍存在 着手段单一、制度不完善等诸多不足，水污染还在不断恶化。因此，加大本辖区内的水资源保护力度已刻不容缓。

　　未来，厦门经济特区作为海西 重要中心城市将继续保持高速发展态势，随着城市人口和经济总量的快速增长，用水需求必然剧增，大规模开发建设也极有可能造成水生态环境的进一步恶化，经济 社会发展对水资源管理和保护工作提出了越来越高的要求。水资源管理和保护急切需要可操作性强，适合厦门经济特区特点，体现预防为主、防治结合、统一管理、 综合保护原则的地方性法规，以法制手段规范本地区的水资源管理和保护工作。

　　3、《条例》的主要内容

　　《条例》共分6章 45条，包括总则、水资源规划和开发利用、水资源和水域保护、水资源配置和节约、法律责任以及附则。条例将最严格水资源管理中的“三条红线”原则贯穿法规 全文，建立了水资源保护目标责任制和考核评价制度。主要有：一是建立了水资源管理的三项新制度。包括地下水禁止开采区和限制开采区制度、水资源保护补偿机 制和建立水资源配置制度。二是细化了水资源管理的四项新措施。包括水资源规划的管理权限、饮用水水源保护区的管理措施、水功能区的管理措施和用水总量的控 制措施。三是规范了水资源管理的五项新手段。包括水资源的管理体制、非常规水源的发展方向、入河排污口的日常管理、自备水源的建设要求和取水计量设施的监 督。

　　4、制订《条例》的依据

　　为了保护水资源，发挥水资源的综合效益，实现水资源可持续利用，遵循《中华人民共和国水 法》、《中华人民共和国水污染防治法》、《中共中央国务院关于加快水利发展改革的决定》和《取水许可和水资源费征收管理条例》等法律、行政法规的基本原 则，同时参考了《太湖流域管理条例》、《山西省水资源管理条例》、《大连市水资源管理条例》、《南京市水资源保护条例》、《武汉市水资源保护条例》等地方 性法规的立法规范和立法技术，并与《厦门市城市供水节水条例》和《厦门市环境保护条例》相衔接、相协调。

　　5、《条例》所称水资源，包括哪些方面？

　 　答：《条例》第二条规定：本条例所称水资源，包括本行政区域内地表水、地下水和区域外调入水。《水法》从国家层面解释，界定水资源包括地下水和地表水， 并没有包括区域外调入水。现阶段我市城市供水80％以上来自区域外调入水，随着今后我市经济社会发展对水资源的需求，还将进一步开发长泰枋洋水利枢纽工 程、向泉州地区调水的可能，因此如果区域外调入水不参与我市的水资源管理和配置，那实行最严格水资源管理将无法落到实处。当然，区域外水资源的管理权限不 在我市，水资源配置权限归省水利厅。但是，区域外水资源调入我市后，应当与行政区域内的水资源，按照内蓄外引、优水优用的原则，实行统一管理、统一配置， 才能充分发挥水资源的综合效益，保障经济社会的可持续发展。

　　但是，有关海水的保护、开发和利用等，在《厦门市海洋环境保护若干规划》等已有相关条文规定，因此，《条例》第四十四条规定，海水的开发、利用、保护和管理，包括海水的直接利用和海水淡化等方面内容，依照有关法律、法规的规定执行。

　　6、《条例》规定的水资源管理体制是什么？

　　答：《条例》第三条规定：市、区水行政主管部门负责本辖区内水资源的统一管理和监督工作。其他有关部门在各自职责范围内，负责水资源的相关管理工作。

　　7、《条例》对目标责任制和考核评价制有何规定？

　 　答：依据《中共中央国务院关于加快水利发展改革的决定》，《条例》以法规形式规定了市区人民政府应当建立水资源保护的目标责任制和考核评价制度，由市水 行政主管部门会同发展改革、环境保护行政主管部门按照有关规定，对市人民政府有关部门和区人民政府水资源保护的指标落实情况进行年度考核，并将考核结果报 市人民政府，作为地方政府相关领导干部综合考核评价的重要依据。

　　8、《条例》对水资源规划的管理权限是怎么规定的？

　　 答：为明确水资源规划的管理权限，防止市、区两级主管部门在水资源规划上的推诿、扯皮现象发生，《条例》第七条规定，市水行政主管部门负责市水资源综合规 划和东西溪、后溪、九溪、官浔溪河流流域综合规划编制，区水行政主管部门负责区水资源综合规划和其他小河流流域综合规划编制。

　　对于水资源专业规划，由于种类繁多，难以一一列出责任主体，《条例》实行了模糊处理。

　　9、《条例》对我市投资项目的引进方面有什么要求？

　 　答：为保护我市有限的水资源，防止盲目引进投资后水资源不足，《条例》第九条规定，相关部门在制定产业政策、投资项目引导目录时，应当综合考虑水资源和 水环境的承载能力。除非该项目属于高新技术产业，对于其他高耗水项目要给予禁止，但对于水体污染严重的项目，从水资源保护的角度出发，要坚决给予禁止。

　　10、《条例》规定了哪些地下水的管理措施？

　 　答：《条例》第十一条规定了地下水资源的开发利用。第一款规定市水行政主管部门划定地下水的禁止开采区和限制开采区。同时，由于按照政府部门职责分工， 国土资源部门承担着地下地质勘探任务，由水行政主管部门会同国土资源行政主管部门一起研究划定，既体现了水资源的统一管理，也符合客观现实条件。

　　第二款规定禁采区和限采区内不得新建地下水取水工程。但是，如果因水质、水温等有特殊需要的，在严格核定地下水开采量和年度用水计划，防止超采造成海水倒灌、地面沉陷等地质灾害发生，可以适当给予批准。

　　第三款规定，对于禁采区内已有的取水工程，应当限期封闭；而限采区内已有的水工程，应当逐年削减取水量，保护地下水平衡。

　　11、《条例》对非常规水源的利用有哪些规定？

　 　答：为引导、鼓励非常规水源的开发利用，替代常规水源，缓解水资源的短缺局面，《条例》第十二条，明确规定城市新区以及新建的开发区、工业区、住宅区等 推行配套建设雨水集流、储水设施和再生水利用设施；同时，各级政府应当制定具体措施，政策引导、鼓励企事业单位采用新工艺、利用新技术，增加非常规水源的 利用。

　　12、《条例》对饮用水水源保护区提出了哪些保护措施？

　　答：饮用水水源保护作为这些立法的重点，《条例》从第 十四条到第十九条，对划定为饮用水水源的保护区进行了严格管理，分别对划定为一级保护区和二级保护区内的可能污染水源的禁止性行为作了细化规定，建立了水 资源保护补偿机制，同时对保护区内交通参与人的行为进行了规定。

　　13、《条例》对饮用水水源二级保护区内餐饮、旅游等行为作了哪些规定？

　 　答：饮用水水源保护区基本都是生态资源保护区，也是市民旅游、休闲的好场所，为规范其旅游和餐饮等生产经营项目，《条例》第十六条规定，禁止在饮用水水 源二级保护区内新建餐饮、旅游等生产经营项目。对于原已经过批准、合法存在的经营项目，应当采取截污、生态等处理措施，实现污染物零排放，防止污染水源。

　　14、《条例》对水资源保护补偿机制有何规定？

　 　答：为有效保护水资源，确保饮用水水源保护区内人民的生活水平、生活质量不下降，《条例》对饮用水水源保护区实行水资源保护补偿机制。补偿对象为保护区 内的生产生活的工业企业和村民，为防止仅对当地财政实施转移支付的方式给予补偿，不实行直接补偿，《条例》的实施难以得到水资源保护地市民的支持，必将影 响补偿机制实施的效果，因此，《条例》明确了补偿的重点对象是自然人。

　　同时，为实现权利与义务对等原则，《条例》明确对已实施补偿的对 象，不得在保护区内使用含磷洗涤剂、化肥、化学农药等影响水源水质的物质，在生产生活过程中，可使用无磷洗涤剂、农家肥和生物农药等。具体补偿范围、方 式、标准和补偿资金的筹措等具体办法由市人民政府另行制定。届时由补偿对象与当地政府签订补偿协议，明确补偿人的权利与义务，支付补偿资金。

　　15、《条例》对饮用水水源保护区内的交通参与人提出什么要求？

　 　答：为有效保护水资源，吸取其他城市的经验教训，防止饮用水水源保护区内发生污染水源的交通事故，如2011年6月4日晚，杭州市辖区建德境内杭新景高 速公路发生苯酚槽罐车泄漏事故，导致部分苯酚泄漏并随雨水流入新安江，造成部分水体受到污染，影响了杭州市的饮用水源。《条例》第十九条明确，首先是要求 政府的交通行政主管部门对穿越饮用水水源保护区的公路、桥梁，设置警示标志，采取设置限速标志、减速带、防撞墙等减少交通事故的有效措施；其次是道路运输 经营者，应当采取防溢、防渗、防漏等安全措施。

　　16、《条例》对水功能区的管理有何规定？

　　答：《条例》规定，由市水 行政主管部门会同有关部门和区政府编制河流、湖泊、水库等水域的水功能区划。对于在水功能区从事工程建设和餐饮、旅游、水上运动等生产经营活动的，不得影 响水功能区及相邻功能区的水域使用功能，不得降低水功能区水质目标确定的水质。同时，水行政主管部门依据水功能区对水质要求、河流的水文特征以及水体的自 然净化能力，核定水域纳污能力，向环境保护行政主管部门提出水域的限制排污总量意见。

　　17、《条例》对江河、湖泊上的排污口提出了哪些管理措施？

　 　答：为进一步减轻水域的污染物，《条例》第二十五条规定，污水集中处理收集管网已经覆盖的地区，设置在江河、湖泊上的排污口应当限期关闭。考虑到我市即 将实施水务一体化管理，借鉴武汉规定，《条例》规定关闭排污口的组织实施机关为水行政主管部门，具体操作主体可以是排水管理机构，由于有些排污口已取得排 污许可证，如环保部门没有取消其排污许可证，将面临行政乱作为，因此前提是环保部门必须先收回其排污许可证。

　　18、《条例》对自建污水处理设施有何规定？

　 　答：对于污水集中处理设施收集管网尚未覆盖的地区，《条例》第二十五条第二款规定，为鼓励单位和个人投资自建污水处理设施，由市、区人民政府对自建生活 污水处理设施产生的运行费用给予适当补贴，为防止有些单位污水处理设施只建设不运行的现象发生，不对污水处理设施的建设费用直补，但可以适当分摊到运营成 本中。

　　19、《条例》对水域日常维护明确了哪些职责？

　　答：按照职责分工，《条例》明确水域的日常管理及其保护的职责 属于水域管理单位，水行政主管部门负责监督管理。水域管理单位应当及时清理河流、水库、渠道内的水生植物和漂浮物等。但是，对淤积严重的河道、湖泊等，水 行政主管部门应当争取财政资金，组织水域管理单位进行清淤疏浚。

　　20、《条例》对水资源调度提出哪些管理措施？

　　答：《条例》第二十七条规定：对我市的水资源实行统一配置，按照“内蓄外引、统一联网、优水优用”的原则，配置我市区域内有限的水资源和区域外调入的水资源。

　 　《条例》第二十九条规定了水资源配置的步骤：即首先是由市水行政主管部门应当根据水资源综合规划、水中长期供求规划以及上一年度蓄水量、区域外调入水 量、各水工程的供水能力等确定全市年度用水总量；然后由中型水库、跨区引水、区域外调入水等水工程管理单位应当根据供水片区内用水单位的用水需求、行业用 水水平、经济技术条件等预测本工程的年度用水量，报市水行政主管部门；最后市水行政主管部门依据全市年度用水总量、水工程管理单位申报的年度用水量，核定 水工程管理单位的年度用水指标及其主要用水单位的用水指标，并通过座谈会、论证会、听证会等形式，广泛听取意见，研究论证，报市人民政府批准后执行。

　 　同时，在日常管理中提出两个重要管理手段：一是第三十条规定的年度用水指标调整手段，即生产经营规模扩大等发展需要、用水单耗达到或者低于规定的行业用 水指标、水的重复利用率达到或者高于规定的行业标准时水工程管理单位可以申请增加年度用水指标；特枯年份，实际供水量低于预测年度用水总量，水行政主管部 门按照先生活后生产和保障民生产业的原则，核减水工程管理单位的用水指标。二是第三十一条规定的水工程管理单位以及纳入用水指标管理的用水单位，应当按照 规定及时、准确地向水行政主管部门报告取用水量等相关数据，以便水行政主管部门科学配置水资源。

　　21、对于应急供水，《条例》作了哪些规定？

　　答：为应对如污染、工程受损等突发应急供水事件，吸取2005年松花江流域、广东英德，2007年江苏无锡等饮用水水源污染事故的经验教训，提高我市城市供水的安全保障率，维护人民群众的用水安全，对应急供水，分别从硬件和软件方面提出管理措施：

　 　硬件的管理措施包括两项：一是建设跨供水片区的联合供水项目，以实现不同供水片区的水源互补；二是建设备用水源项目，其规模为规划供水范围的正常用水量 不少于七日的供水能力。现阶段，作为岛内应急备用水源的湖边水库，按照最大供水量60万立方米计算，有效库容420万立方米可以保障正常供水7日，如果进 一步采取科学调控手段，最长保障供给时间可达20日。但如果将备用供水时间定的过长，将造成备用水源建设投资过大，水资源浪费，增加财政负担。为此，供鉴 《太湖流域管理条例》立法经验，为便于计算，将供水时间确定为正常用水量的7日，计算其备用水源水量。

　　软件的管理措施是要求水行政主管部门制定供水安全应急预案，依法明确各相关部门、单位、个人的责任、权利和义务，规范紧急情况下供水工作的组织、协调、指挥，保证紧急情况下的供水安全。

　　22、《条例》对取水单位的取水计量设施有何规定？

　　答：《条例》规定，取水单位和个人都应当安装取水计量器具，并且安装的计量设施必须符合国家计量标准，不得擅自拆改。对于计量设施没有安装或者擅自拆改的，按照工程设计能力或者设备功率满负荷连续运行，即取水工程的最大取水能力计算取水量，征收水资源费等。

　　23、《条例》对在饮用水水源保护区内实施污染水源的活动其执法主体有何规定？

　 　答：执法时为防止部门之间推诿扯皮现象的发生，按照《中华人民共和国水污染防治法》第八十一条的要求，《条例》明确，对于在饮用水水源一级保护区全部和 二级保护区部分违法实施污染水源活动的处罚主体是环保部门。同时，按照市政府第135次常务会议纪要，环保部门如果认为执法力量不足，可能委托城市管理主 管部门执法。当然，对于《条例》中没有规定，仍然可能污染水源的活动，如在二级保护区内破坏水土资源、使用高毒高残留农药等行为，则依据相关法律由水行政 主管部门、农业行政主管部门等实施处罚。